Kommunens erstatningsansvar

Tekst: Advokatene Liv Zimmermann, Kristian Korsrud og Jørgen Borge i Advokatfirmaet Hjort DA

Kort om erstatningsreglene

Etter skadeserstatningsloven (skl.) § 2-1 har kommunen som arbeidsgiver ansvar for skade som voldes forsettlig eller uaktsomt av en arbeidstaker i tjenesten. Skyldspørsmålet skal vurderes opp mot de krav skadelidte med rimelighet kan stille til kommunen.

Dette betyr at dersom arbeidstakeren utfører sitt arbeid forsvarlig, skal det mye til for at kommunen kommer i ansvar selv om den for eksempel fatter et ugyldig vedtak.

Spørsmålet var tema i den såkalte Vangendommen (Norsk Retstidende. 2010 s. 291), som gjaldt et erstatningskrav som følge av at kommunen uriktig hadde krevd at det ble søkt om tillatelse for en bruksendring som viste seg å ikke være søknadspliktig. Høyesterett la til grunn at kommunens standpunkt om å kreve søknad var faglig forsvarlig, selv om dette ved senere prøving viste seg å være uriktig. Kommunens rettsvillfarelse var følgelig unnskyldelig og en enstemmig rett fritok kommunen for ansvar.

I tillegg til at det må foreligge ansvarsgrunnlag (i dette tilfellet arbeidsgiveransvaret etter skl. § 2-1) nevnes at også de øvrige to grunnvilkårene for erstatningsansvar må være oppfylt for at kommunen skal kunne komme i ansvar:

1. det må foreligge et økonomisk tap, og
2. det må være årsakssammenheng mellom det ansvarsbetingende forhold og det økonomiske tapet.

Kan kommunen holdes erstatningsansvarlig for manglende eller uriktig veiledning?

Som kjent gjelder som generelt prinsipp at kommunen har en veiledningsplikt, jf. forvaltningsloven § 11. Dette gjelder også på plan- og bygningslovens område.

Selv om det ikke kan utelukkes, er det i praksis vanskelig å se for seg at manglende veiledning vil kunne medføre erstatningsansvar. For eksempel vil manglende tilbakemelding på en forespørsel om et tiltak etter plan- og bygningsloven er søknadspliktig eller ikke, i seg selv neppe kunne medføre erstatningsansvar dersom tiltaket likevel gjennomføres og senere må fjernes.

Gir kommunen derimot uriktig veiledning, kan ansvar lettere tenkes. Med utgangspunkt i samme eksempel som ovenfor vil kommunen kunne komme i ansvar dersom den gir positiv anvisning på at et tiltak kan gjennomføres uten søknad eller tillatelse. Dersom svaret avhenger av en vanskelig juridisk vurdering, og kommunens skjønn er forsvarlig, vil trolig kommunen gå fri, jf. resultatet i Vangendommen.

Er kommunens rådgivning et resultat av uaktsomhet, for eksempel at kommunen ikke har foretatt undersøkelser omkring spørsmålet, eller ikke har rådført seg med andre der kommunen selv mangler kompetanse, kan dette bli ansett som uforsvarlig og lede til ansvar.

Kan kommunen holdes erstatningsansvarlig dersom vedtaket er truffet av et politisk oppnevnt organ?

Et annet spørsmål er om kommunen kan holdes erstatningsansvarlig for vedtak truffet av kommunens folkevalgte i politiske utvalg.

Et praktisk tilfelle er at rådmannen har gitt positiv innstilling om å godkjenne en søknad fordi det ikke er hjemmel for å avslå søknaden, men der et politisk oppnevnt utvalg senere går imot innstillingen og treffer et ugyldig vedtak om avslag basert på utenforliggende (ulovlige) hensyn.

Utgangspunktet etter skadeerstatningsloven § 2-1 er som nevnt at kommunen kan holdes ansvarlig for skade som påføres av arbeidstakere ved utførelsen av arbeidet. Arbeidstaker er definert som enhver som gjør arbeid eller utfører verv i arbeidsgivers tjeneste. Et politisk oppnevnt utvalg vil ved behandlingen av en byggesak utføre sitt verv i kommunens tjeneste. Utvalget og medlemmene ansees som arbeidstakere i skadeserstatningslovens forstand, selv om oppgavene utføres i kraft av å være folkevalgt.

Dette innebærer altså at kommunen vil kunne komme i erstatningsansvar dersom et politisk oppnevnt utvalg treffer en ugyldig avgjørelse. Kommunen, både administrasjonen og politikerne, sees her under ett.

For kommunens administrasjon vil saksutredning i forkant av politiske beslutninger være krevende fordi det i mange tilfeller er nødvendig med en redegjørelse for hvilke forhold og hensyn det lovlig kan eller ikke kan legges vekt på. Gode og tydelige råd til politikerne om slike forhold er viktig for å avverge at kommunen risikerer å komme i ansvar.

Bygging i områder utsatt for flom, ras og andre naturskader

Et tema som stadig er mer aktuelt, og som mange stiller spørsmål om, er kommunens erstatningsansvar for utbygging i områder som er utsatt for ras, flom og andre former for naturskader.

Det følger av plan- og bygningsloven § 28-1 at utbygging forutsetter tilstrekkelig sikring mot fare eller vesentlig ulempe som følge av natur- og miljøforhold. For mange områder er dette ikke en aktuell problemstilling, men som følge av endringer i værtype, nedbørsmengder osv. blir forholdet stadig viktigere.

Kommunen har plikt til aktivt å håndheve denne bestemmelsen, hvilket innebærer at kommunen kan bli ansvarlig for skade dersom kommunen ikke har opptrådt forsvarlig, for eksempel ved å ha gitt tillatelse til et tiltak i et område utsatt for flom eller ras.

Hvor grundige undersøkelser kommunen må foreta i de enkelte sakene for ikke å komme i ansvar vil blant annet bero på den generelle rasfaren i kommunen, om det er kjent at området er særlig utsatt for naturskader, om det er naturlige fenomener som erfaringsmessig kan påføre naturskader osv.

Ofte vil tiltakshaver presse på for å få gjennomført sitt prosjekt, og selv om tiltakshavers medvirkningsansvar kan påvirke kommunens ansvar, er det sentralt at kommunen må foreta en selvstendig vurdering av om vilkårene i plan- og bygningsloven § 28-1 er oppfylt, eventuelt at kommunen stiller vilkår for oppfyllelse av formålet med bestemmelsene.

Hvor grensen for ansvar går er vanskelig å si generelt, men to saker fra Høyesterett bidrar til å illustrere spørsmålet:

I saken inntatt i Norsk Retstidende 2006 s. 1012 var tema om kommunen kunne holdes ansvarlig for setningsskader.

Kommunen ble ikke pålagt erstatningsansvar, og Høyesterett la til grunn at den aktuelle faren ikke var vesentlig nok til at kommunen skulle stilt vilkår om sikring i byggetillatelsen.

I den såkalte Nissegarddommen (Norsk Retstidende. 2015 s. 257) var temaet om Lom kommune kunne holdes erstatningsansvarlig for mangelfull utredning av rasfaren da det ble gitt byggetillatelse.

Kommunen ble frikjent for erstatningsansvar.

Det ble lagt til grunn at kommunen hadde tatt nødvendig hensyn til kjent rasrisiko, og verken kommunen eller byggherren hadde opplysninger om ras i det aktuelle området da tillatelse ble gitt. Det ble også lagt vekt på tiltaket kun omfattet hytter som bare skulle leies ut om sommeren og at det generelt var liten rasfare i kommunen.

I de to overnevnte dommene ble byggetillatelsene gitt etter gammel plan- og bygningslov. Gjeldende regler om krav til byggegrunn mv. er videreført i gjeldende lov, jf. Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 338 og resultatet ville nok dermed blitt det samme om tillatelsene hadde vært gitt etter gjeldende lov.

Kan ansvar tenkes der det foreligger inhabilitet, korrupsjon mv.?

Det er reist spørsmål om en saksbehandler vil være inhabil dersom han har slektskapsforhold til tiltakshaver eller søker.

Habilitet for forvaltningen reguleres av forvaltningsloven § 6, hvor det i første ledd er beskrevet såkalte absolutte inhabiltetsgrunner – som først og fremst gjelder hvilke personlige relasjoner (familie, styreverv osv.) som fører til inhabilitet.

Bestemmelsenes andre ledd behandler såkalt relativ inhabilitet, og er formulert slik at inhabilitet foreligger når det foreligger "særegne forhold [...] som er egnet til å svekke tilliten".

Svaret på om det foreligger inhabilitet er ikke alltid opplagt, men generelt kan det sies at jo nærere relasjonen er, jo mer sannsynlig er det at det foreligger avgjørende inhabilitet.

I mange kommuner er forholdene små slik at det i kommunikasjonen mellom kommunen og for eksempel en ansvarlig søker kan være eller oppstå personlige relasjoner. Dette vil ikke nødvendigvis føre til inhabilitet, men det er likevel hensiktsmessig at de personlige relasjonene mellom kommunens saksbehandlere og profesjonelle eiendomsaktører begrenses i størst mulig grad.

Dersom et vedtak er truffet av en inhabil tjenestemann, vil dette representere en saksbehandlingsfeil som i de fleste tilfeller vil føre til at vedtaket ansees ugyldig.

Dersom et vedtak lider av en absolutt inhabilitetsgrunn er erstatningsansvar for kommunen nærliggende. Inhabilitet basert på de relative reglene i forvaltningsloven § 6 andre ledd kan by på mer tvil, og muligens har kommunen noe mer slingringsmonn hva gjelder erstatningsansvar. Etter vår oppfatning bør imidlertid ikke terskelen for erstatningsansvar ligge vesentlig høyere her enn for absolutt inhabilitet.

Kan det konstateres korrupsjon, vil det normalt innebære at det er tatt utenforliggende hensyn i saksbehandlingen, samt også at den aktuelle tjenestemannen teknisk sett må ansees inhabil.

Selv om korrupsjon er svært alvorlig er det ikke uten videre gitt at det fører til erstatningsansvar for kommunen. Her kan vilkårene i arbeidsgiveransvaret (skl. § 2-1) kunne komme kommunen til unnsetning, jf. at ansvaret ikke gjelder "skade som skyldes at arbeidstakeren går utenfor det som er rimelig å regne med etter arten av virksomheten eller saksområdet og karakteren av arbeidet eller vervet". Trolig må det likevel kunne kreves, for å unngå ansvar, at kommunen har visse rutiner for å forhindre at korrupsjon får utvikle seg.

Regress mot ansatte i kommunen

Hva skal til for at kommunen skal kunne holde en ansatt personlig ansvarlig etter reglene om regress i skl. § 2-3 første ledd?

Utgangspunktet er at kommunen og arbeidstakeren er solidarisk ansvarlig. Det kan dermed ikke utelukkes at arbeidstakeren blir trukket inn som part i et krav om erstatning, selv om normalen nok vil være at det kun er kommunen som får kravet rettet mot seg.

I tilfeller der kommunen blir funnet ansvarlig for et tap på grunnlag av arbeidsgiveransvaret, følger det av skl. § 2-3 at kommunen kan kreve regress av arbeidstakeren.

Regressadgangen er begrenset til tilfeller der det "finnes rimelig under hensyn til utvist adferd, økonomisk evne, arbeidstakerens stilling og forholdene for øvrig". Dette gir en viss garanti for at arbeidstakeren ikke får regressansvar dersom vedkommende er lite å bebreide osv. Der arbeidstakeren har opptrådt forsettlig eller grovt uaktsomt er regressansvar derimot nærliggende.

Det samme gjelder dersom kommunen blir erstatningsansvarlig for et ugyldig vedtak som følge av brudd på bestemmelsene om absolutt inhabilitet – i alle fall dersom arbeidstakeren ikke har opplyst sine overordnede om forholdet