Krav til byggverk og kommunens rolle

Tekst: Vidar Stenstad, senioringeniør i Direktoratet for byggkvalitet

Oppbyggingen av det tekniske regelverket

Overordnede mål er gitt i plan- og bygningsloven. Byggtekniske forskrifter definerer kvalitative funksjonskrav til byggverk og uteområder som vil oppfylle målsettingene gitt i loven. På grunnlag av funksjonskravene må det defineres operative krav (dvs. ytelser, spesifikke krav eller detaljkrav) som kan legges til grunn for detaljprosjektering av tekniske løsninger for konstruksjoner, bygnings- og installasjonsdeler mv.

Forenklet prosjektering

Forhåndsdefinerte, godkjente operative krav er gitt av myndighetene i veiledningen til forskriften. I TEK10 er disse kalt "preaksepterte ytelser". Dersom disse legges til grunn er funksjonskravene i forskriften oppfylt. Dette kalles forenklet prosjektering, og er den modellen som vanligvis velges.

Analytisk prosjektering

Med et funksjonsbasert regelverk kan imidlertid de ansvarlig prosjekterende komme fram til egne sett med operative krav. Det må da påvises at disse operative kravene samlet sett gir minst like god kvalitet, sikkerhet, brukbarhet mv. som de myndighetsgitte operative kravene. Dette skal påvises av de ansvarlig prosjekterende i hvert enkelt byggeprosjekt. Dette kalles analytisk prosjektering. Denne modellen brukes ikke så ofte.

Til tross for at det var intensjonen i 1997, ble de norske forskriftene den gang ikke rent funksjonsbaserte. Det har de heller ikke vært senere. Den gjeldende byggtekniske forskriften (TEK10) gir i tillegg til funksjonskrav, også operative krav på noen områder.

Figuren under viser oppbyggingen av et funksjonsbasert byggteknisk regelverk.

Funksjonskrav forteller hvilke kvaliteter det ferdige byggverket skal ha

Funksjonskrav er de overordnede, generelle minstekrav byggverk må oppfylle for å tilfredsstille brukernes og samfunnets basisbehov knyttet til helse, miljø, sikkerhet, brukbarhet mv. Funksjonskravene er uttrykt kvalitativt.

Eksempler på funksjonskrav:

• Kommunikasjonsvei skal være sikker, hensiktsmessig og brukbar for den ferdsel og transport som forventes.
• Bygning skal ha ventilasjon tilpasset rommenes forurensnings- og fuktbelastning slik at tilfredsstillende luftkvalitet sikres.
• Byggverk skal prosjekteres og utføres slik at lavt energibehov og miljøriktig energiforsyning fremmes.
• Byggverk skal prosjekteres og utføres slik at det oppnås tilfredsstillende sikkerhet ved brann for personer som oppholder seg i eller på byggverket, for materielle verdier og for miljø- og samfunnsmessige forhold.

Funksjonskravene som er gitt i byggteknisk forskrift, (er minimumskrav som skal oppfylles. Norske Standarder tilfredsstiller myndighetskravene, og norske og internasjonale standarder vil også ofte brukes til å angi funksjonskrav utover kravene i byggteknisk forskrift.

Operative krav er en konkretisering av funksjonskravene

Siden funksjonskrav er formulert kvalitativt, er det ikke mulig å prosjektere direkte basert på disse kravene. For å få et praktisk grunnlag for prosjektering, må funksjonskravene omsettes til kvantitative/målbare krav som skal tilfredsstilles av byggverk og bygningsdeler. Dette kalles operative krav, og omfatter da alle ytelser, spesifikke krav og detaljkrav som danner grunnlag for detaljprosjektering.

Eksempler på de forskjellige typene av operative krav:

Ytelser:

• Soverom skal tilføres minimum 26 m3 friskluft pr. time pr. sengeplass når rommet eller boenheten er i bruk.
• U-verdi for yttervegg skal være mindre eller lik 0,18 W/(m2 K)

Spesifikt krav:

• Byggverk i risikoklasse 6 skal ha automatisk brannslokkeanlegg.

Detaljkrav:

• I byggverk med krav om universell utforming skal kommunikasjonsvei være trinnfri. Stigning skal ikke være større enn 1:20.

TEK10 inneholder både funksjonskrav og operative krav. På områder der forskriften bare gir funksjonskrav, er operative krav gitt i veiledningen til TEK gjennom preaksepterte ytelser, og på noen områder er det i TEK10 henvist til standarder. På noen områder kan også anvisninger fra SINTEF Byggforsk angi operative krav som oppfyller funksjonskravene i TEK10.

Hvordan skal de prosjekterende bevise at forskriften er oppfylt?

Operative krav som er gitt direkte i forskriften skal oppfylles (med mindre det søkes om og gis dispensasjon).
I tillegg må funksjonskravene som ikke er konkretisert gjennom operative krav direkte i forskriften oppfylles. Dette kan gjøres på to måter:

1. Bruke de operative kravene som er gitt i veiledningen til TEK, samt i de referanser veiledningen henviser til. Prosjekterende må bekrefte at de har lagt dette til grunn.
2. Velge alternative operative krav. Dette er den friheten som ligger i et funksjonsbasert regelverk. Oppgaven for de prosjekterende er da å påvise at en alternativ utforming (dvs. en utforming basert på alternative operative krav) gir minst like høy kvalitet, sikkerhet mv. som en utforming i samsvar med preaksepterte ytelser. Dette gjøres vanligvis ved at det gjennomføres komparative analyser der den valgte utformingen sammenlignes med en utforming av et tilsvarende, preakseptert byggverk.

Et byggverk utformet i samsvar med preaksepterte ytelser er altså et referansebyggverk som den valgte utformingen sammenlignes med.

For vanlige byggverk vil de prosjekterende normalt velge en utforming i samsvar med preaksepterte ytelser, eventuelt med fravik (alternative ytelser) på noen områder. Når man velger alternative operative krav, må man ha metoder for å påvise (verifisere) at krav i forskriften er oppfylt. Dette betyr at det både må gjøres en systematisk analyse, og man må ha noe å måle mot. En påvisningsmetode (verifikasjonsmetode) omfatter derfor både en analyse-/ beregningsmetode og tilhørende akseptkriterier.

Noen eksempler:

Brannsikkerhet

For brannsikkerhet vil det ofte benyttes en komparativ analysemetode. Dette betyr at det gjøres en sammenlignende analyse hvor den utformingen man har valgt (analysebyggverket) sammenlignes med en referanseutforming som er tilfredsstillende (referansebyggverket). Referanseutformingen vil da vanligvis være veiledningen til TEK, dvs. preakseptert utforming.

Når man gjør en komparativ analyse må man vurdere både hvilken sikkerhet den preaksepterte og den alternative utformingen representerer (med samme metode), og deretter gjøre en sammenligning. Akseptkriteriene vil altså være komparative.

Grunnen til at det må velges en komparativ tilnærming for brannsikkerhet er at det ikke finnes eksplisitte krav/kriterier og tilhørende analyse-/beregningsmetoder som gjør at man kan frigjøre seg fra preakseptert utforming.

Prinsippene for en komparativ analyse er beskrevet i norsk standard NS 3901 Krav til risikovurderinger av brann i byggverk.

Energibruk

For energibruk angir forskriften operative krav i form av rammekrav eller spesifikke energitiltak/energikvaliteter (U-verdier mv.). Oppfyllelse av rammekrav kan påvises ved standardiserte beregningsmetoder gitt bl.a. i NS 3031. Tilsvarende gjelder ved valg av alternative energitiltak (avvik fra forskriften med kompenserende tiltak).

Bærende konstruksjoner

For bærende konstruksjoner viser forskriften til standarder. Valg av pålitelighetsklasse, laster og faktorer (material-, last- mv.), som i realiteten bestemmer sikkerhetsnivået, er gitt i standardene. Dvs. myndighetenes krav til sikkerhet påvises ved beregninger i h.t. standarder.

Tekniske løsninger

Tekniske løsninger som velges for et byggverk må oppfylle de operative kravene som er angitt for prosjektet. Dette skal dokumenteres av de ansvarlig prosjekterende.

Tekniske løsninger kan dokumenteres på følgende måter:

• Valg av forhåndsdokumenterte løsninger. Dette er løsninger med produktsertifikat eller godkjenning, eller dokumenterte løsninger gitt i Byggforskserien, håndbøker mv.
• Prosjektering, dimensjonering og beregninger og/eller prøvning, fortrinnsvis i samsvar med standardiserte metoder.
• Fagkyndig, dokumentert vurdering basert på forskningsrapporter, utredninger etc. Referansegrunnlaget skal alltid oppgis.

Kommunens rolle

Kommunens rolle ble endret ved byggesaksreformen i 1997. Kommunen "godkjenner" ikke lenger byggverk, men gir tillatelse til oppføring av byggverk under forutsetning om at krav i regelverket vil bli oppfylt.Det er ansvarlige foretak som skal verifisere og dokumentere at byggverk oppfyller regelverket.

Kompetansen er altså forutsatt å ligge hos foretakene.

Uavhengig kontroll er innført bl.a. for å gi kommunen et virkemiddel i tilfeller de mener det er behov for å se nærmere på det arbeidet de ansvarlige foretakene har gjort under prosjektering og utførelse. Fra 1.1.2013 er det også obligatorisk uavhengig kontroll på noen viktige og kritiske områder, se byggesaksforskriften (SAK10) § 14-2.

Spesielt når det gjelder sikkerhet ved brann gjør de ansvarlig prosjekterende ofte en analyse for å påvise at forskriften er oppfylt. Krav til analyser er gitt i TEK10 § 2-1. Det er ikke forventet at kommunene skal kunne vurdere det faglige innholdet i slike analyser.

For de kommunene som ønsker det har vi i temaveiledningen HO-3/2007 Prosjektering – brannsikkerheitsstrategi, gitt råd om hvordan kommunene kan gjøre en vurdering.

Temaveiledningen beskriver vurderingen på to nivåer:

1. vurdering av dokumentasjonen uten faglig vurdering
2. en faglig gjennomgang.

Sjekklisten for den faglige gjennomgangen samsvarer i hovedsak med den som nå finnes i temaveiledningen om uavhengig kontroll.

Det er viktig å skille mellom fravik fra veiledningen ("preaksepterte ytelser") og avvik fra TEK10.

Fravik fra veiledningen

• Fravik fra veiledningen til TEK10 er tillatt, dvs. innenfor regelverket. Forutsetningen er at det verifiseres at overordnede funksjonskrav er oppfylt (se over). Dersom kommunen ved tilsyn finner fravik fra preaksepterte ytelser, kan kommunen be om at verifikasjonen for oppfyllelse av TEK blir framlagt. Manglende verifikasjon er et avvik fra TEK10 § 2-1.
• Dersom kommunen er i tvil om verifikasjonen er tilfredsstillende, bør det kreves uavhengig kontroll. Dersom det også er utført uavhengig kontroll og verifikasjonen er funnet i orden, vil dette være grunnlag for å lukke saken. Dersom kontrollerende har funnet avvik, må dette vurderes av kommunen. Det er bare manglende samsvar med konkrete, spesifikke krav i TEK10 som regnes som avvik. Kommunen kan kreve retting av påviste avvik.
• Ulikt faglig skjønn mellom prosjekterende og kontrollerende regnes ikke som avvik. I slike tilfeller bør kommunen avslutte saken, og det er da ansvarlig prosjekterende som vil få gjennomslag for, og ha ansvar for, sine valg.
• Fravik fra standarder behandles som fravik fra veiledningen til TEK. Ansvarlig prosjekterende må da påvise at krav i forskriften likevel er oppfylt, bl.a. kravet om at "byggverk skal ha tilfredsstillende sikkerhet mot brudd for de laster som kan oppstå under den forutsatte bruk". Dette er et overordnet, grunnleggende krav til konstruksjonssikkerhet som det ikke kan gis dispensasjon fra. Det er altså ikke snakk om dispensasjon dersom standardene fravikes, men at det velges en alternativ måte å dokumentere oppfyllelse av krav i forskriften på.

Avvik fra TEK10

Avvik fra TEK10 kan bare gjøres dersom det søkes om og gis dispensasjon. Søknad om dispensasjon må være grunngitt. Ansvarlig prosjekterende må levere et tilstrekkelig grunnlag for at kommunen skal kunne gjøre vurderingene etter pbl § 19-2.

Spørsmål om dispensasjon oppstår oftest i forbindelse med ombygging eller bruksendring som medfører at dagens regelverk skal legges til grunn, og det ikke er gitt unntak for krav i medhold av pbl § 31-2.

Det tekniske regelverket er ulikt innrettet på ulike fagområder. På noen områder gir forskriften detaljerte ytelseskrav, på andre områder bare overordnede, kvalitative krav. Der forskriften bare angir overordnede, kvalitative funksjonskrav er det lite aktuelt eller relevant å gi dispensasjon.

Eksempelvis krever TEK10 § 11-1 at "Byggverk skal prosjekteres og utføres slik at det oppnås tilfredsstillende sikkerhet ved brann for personer som oppholder seg i eller på byggverket, for materielle verdier og for miljø- og samfunnsmessige forhold".

Dette er et krav som kan oppfylles selv om ikke de preaksepterte ytelsene i veiledningen til TEK10 følges fullt ut. Det er de ansvarlig prosjekterende som da må finne alternative måter å oppfylle funksjonskravene i forskriften på, og det skal verifiseres ved analyse at forskriften er oppfylt. For brannsikkerhet viser vi til NS 3901 Krav til risikovurdering av brann i byggverk. En analyse som er gjort etter prinsippene i denne standarden vil oppfylle forskriftens krav til analyse, jf. TEK10 § 2-1.

I de tilfellene der TEK10 gir konkrete, målbare krav, må kommunen vurdere en søknad om dispensasjon i samsvar med pbl kap. 19. Etter pbl kan dispensasjon ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Ved dispensasjon fra loven og forskrifter til loven skal det legges særlig vekt på dispensasjonens konsekvenser for helse, miljø, sikkerhet og tilgjengelighet.

Brannmyndigheten har ingen direkte rolle i byggesaker, men kan med fordel fungere som rådgiver for bygningsmyndigheten for eksempel ved tilsyn i byggesaken. Det er dessuten forutsatt at tilgjengeligheten for brannvesenet til byggverk avklares mellom ansvarlig prosjekterende og brannmyndigheten, jf. veiledningen til TEK10 § 11-17. Opplysninger fra brannmyndigheten kan for eksempel komme fram i forhåndskonferanse.

Dersom brannmyndigheten ved sitt eget tilsyn, etter at et byggverk er tatt i bruk, finner forhold som er i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven, skal det meldes til plan- og bygningsmyndighetene, jf. plan- og bygningsloven § 1-4.

Det er plan- og bygningsmyndighetene som må vurdere om forholdet medfører gjenopptakelse av byggesaken og ev. ny søknad. Ansvaret for at byggverket er i samsvar med regelverket ligger hos foretak med ansvarsrett i byggesaken eller tiltakshaver, jf. plan- og bygningsloven kap. 23.

Ansvarsrett opphører ved utstedelse av ferdigattest. Kommunen kan likevel gi pålegg om retting eller utbedring innen fem år etter at ferdigattest er gitt dersom den oppdager vesentlige forhold i strid med lovgivning eller den gitte tillatelsen, og som den ansvarlige har ansvaret for.

Risikoklasser for asylmottak

Begrepet risikoklasse er knyttet til byggereglene f.o.m. 1997. For eksisterende byggverk er risikoklasse bare relevant ved ombygging, tilbygging mv. samt bruksendring som medfører at dagens forskrifter blir gjort gjeldende. Det å ta i bruk for eksempel en vanlig enebolig til bolig for asylsøkere, vil vanligvis ikke være en bruksendring etter pbl.

Forskjellen mellom risikoklasse (rkl.) 4 og 6 er at man i rkl. 4 forutsetter at alle personer i byggverket kjenner til rømningsveiene og kan bringe seg selv i sikkerhet, mens dette ikke forutsettes i rkl. 6, jf. tabell Risikoklasser i TEK10 § 11-2. I veiledningen til TEK10 (2010) ble risikoklassen for asylmottak endret til 6, dvs. det samme som transittmottak.

Utgangspunktet i veiledninge til TEK § 11-2 for asylmottak/transittmottak er altså risikoklasse 6, men veiledningen sier i tillegg: Virksomhet som tradisjonelt faller i en risikoklasse kan unntaksvis, og etter særskilt vurdering, plasseres i en lavere risikoklasse dersom det er få mennesker i byggverket og byggverket er tilrettelagt for rask og enkel rømning og redning. Vurderingen må gjøres av ansvarlig prosjekterende og må være begrunnet og dokumentert.

I den grad det er relevant å fastsette en risikoklasse, vil det altså ut fra dette være fullt mulig å plassere et asylmottak i rkl. 4 istedenfor rkl. 6. Asylmottak består av svært variert bygningsmasse. Det vil derfor uansett måtte gjøres en konkret vurdering av brannsikkerheten i hvert enkelt byggverk.

Direktoratet mener derfor det er riktig at veiledningen til TEK10 angir risikoklasse 6 som utgangspunkt.

Krav til konstruksjonssikkerhet ved tiltak i eksisterende byggverk, for jordskjelvlaster spesielt

Krav til konstruksjonssikkerhet framgår av TEK10 kap. 10. TEK10 gir overordnede funksjonskrav. Kravene til konstruksjonssikkerhet kan oppfylles ved å dimensjonere etter standarder (Eurokodene), men det er også tillatt å verifisere oppfyllelse på annen måte (selv om dette i praksis er vanskelig), jf. TEK kap. 2.

Laster gitt i standarder generelt

Dersom det velges å ikke følge standardene, dvs. det gjøres fravik fra disse, må dette behandles tilsvarende som fravik fra veiledningen til TEK ("preaksepterte ytelser").

Ansvarlig prosjekterende må da påvise at krav i forskriften likevel er oppfylt, bl.a. kravet om at "byggverk skal ha tilfredsstillende sikkerhet mot brudd for de laster som kan oppstå under den forutsatte bruk".

Dette er et overordnet, grunnleggende krav til konstruksjonssikkerhet som det ikke kan gis dispensasjon fra. Det er altså ikke snakk om dispensasjon dersom standardene fravikes, men at det velges en alternativ måte å dokumentere oppfyllelse av krav i forskriften på.

Seismiske belastninger: Jordskjelv

For dimensjonering mot seismiske belastninger (jordskjelv) gjelder Eurokode 8: Prosjektering av konstruksjoner for seismisk påvirkning - Del 3: Vurdering og forsterkning av eksisterende bygninger.

Tiltak på eksisterende byggverk er behandlet i nasjonalt tillegg til standarden. Det nasjonale tillegget i standarden sier at forsterkning av eksisterende konstruksjoner som ikke har vært utsatt for jordskjelvskade, kan avgrenses til å gjelde ved endringer og påbygg som endrer lastvirkningen og/eller bæreevnen i en slik grad at sannsynligheten for sammenbrudd ved jordskjelv øker betydelig dersom konstruksjonen ikke forsterkes.

Ansvaret for oppfyllelse av kravene i regelverket påligger ansvarlige foretak. Kommunen kan eventuelt kreve uavhengig kontroll.